皇上若决定变法，请先举三者。……

近泰西政论，皆言三权：有议政之官，有行政之官，有司法之官。三权立，然后政体备。以我朝论之，皇上则为元首，百体所从，军机号为政fu，出纳王命，然跪对顷刻，未能谋议，但为喉舌之司。未当论思之寄。若部寺督抚，仅为行政之官，譬于手足，但供奔持，岂预谋议。且部臣以守例为职，而以新政与之议，事既违例，势必反驳而已，安有以手足而参谋猷哉？近者新政，多下总署，总署但任外‘交’，岂能兼营商务？况员多年老，或兼数差，共议新政，取决俄顷，‘欲’其详美，势必不能。若御史为耳目之官，刑曹当司法之寄，百官皆备，而独无左右谋议之人，专任论思之寄。然而新政之行否，实关军国之安危。而言者妄称施行，主者不知别择，无专司为之讨论，无宪法为之着明，‘浪’付有司，听其抑扬，恶之者驳诘而不行，决之者仓卒而不尽，依违者狐疑而莫定，从之者条书而不详。是犹范人之形，有头目手足口舌身体，而独无心思，必至冥行蹢埴，颠倒狂瞀而后已。以此而求新政之能行，岂可得哉？故制度局之设，尤为变法之原也。然今之部寺，率皆守旧之官，骤与改革，势实难行，既立制度局总其纲，宜立十二局分其事：

一曰法律局。外人来者，自治其民，不与我平等之权利，实为非常之国耻。彼以我刑律太重而法规不同故也。今宜采罗马及英美德法日本之律，重定施行，不能骤行内地，亦当先行于通商各口。其民法、民律、商法、市则、舶则、讼律、军律、国际公法，西人皆极详明，既不能闭关绝市，则通商‘交’际势不能不概予通行。然既无律法，吏民无所率从，必致更滋百弊。且各种新法，皆我所夙无、而事势所宜，可补我所未备。故宜有专司，采定各律，以定率从。

二曰度支局。我国地比欧洲，人数倍之，然患贫实甚，所入乃下等于智利希腊小国，无理财之政故也。西人新法，纸币、银行、印税、证券、讼纸、信纸、烟酒税、矿产、山林、公债，皆致万万，多我所无，宜开新局专任之。

三曰学校局。自京师立大学，各省立高等中学，府县立中小学及专‘门’学，若海、陆、医、律、师范各学，编译西书，分定课级，非礼部所能办，宜立局而责成焉。

四曰农局。举国之农田、山林、水产、畜牧，料量其土宜，请求其进步改良焉。

五曰工局。司举国之制造机器美术，特许其新制而鼓厉之，其船舶、市场、新造之桥梁、堤岸、道路成属焉。

六曰商局。举国之商务、商学、商会、商情、商货、商律，专任请求‘激’厉之。

七曰铁路局。举国之应修铁路，绘图、定例权限咸属焉。

八曰邮政局。举国皆行邮政以通信，命各省府县乡，咸立分局，并电线属焉。

九曰矿务局。举国之矿产、矿税、矿学属焉。

十曰游会局。凡举国各政会、学会、教会、游历、游学各会，司其政律而鼓舞之。

十一曰陆军局。选编国民为兵，而司其教练。

十二曰海军局。治铁舰练军之事。

十二局设，庶政可得而举矣。然国政之立，皆以为民，民政不举，等于具文而已。

……犹虑强邻四‘逼’，不能容我从容图治也。且我民穷国匮，新政何以举行？闻日本之变法也，先行纸币，立银行，财源通流，遂以足维新之用。今宜大筹数万万之款，立局以造纸币，各省分设银行，用印度田税之法，仿各国印‘花’之税，我地大物博，可增十倍。然后郡县遍立各种学堂，沿海皆设武备学院，大购铁舰五十艘，急练民兵百万，则气象丕变，维新有图，虽不敢望自强，亦庶几可以自保。臣愚夙夜忧国，统筹大局，思之至详。其能举而行之，惟皇上之明；其不能举而行之，惟诸臣之罪。时阽国危，谨竭愚诚，伏乞皇上圣鉴。谨呈。”